Conquerit per l’Imperi britànic l’any 1759, el Quebec fou inclòs, juntament amb les «províncies» d’Ontario, Nova Brunsvic i Nova Escòcia, en el domini del Canadà, sota la corona del Regne Unit de la Gran Bretanya i Irlanda, una unió de caràcter federal, d’acord amb el preàmbul de la Llei de la Nord-amèrica britànica, aprovada el 29 de març de 1867 (BNA Act). Es tracta d’una llei aprovada pel Parlament del Regne Unit, no d’una Constitució stricto sensu. En realitat, el Canadà estava sotmès a la Llei per eliminar dubtes respecte a la validesa de les lleis colonials, de 29 de juny de 1865, que declarava nul·la qualsevol llei de les assemblees colonials contrària a normes del Parlament britànic (art. 2). En efecte, la BNA Act reservava al governador general del Canadà, nomenat per la reina, la facultat d’anul·lar qualsevol norma del Parlament canadenc (art. 55). La mateixa facultat reconeixia al governador lloctinent de cada província (nomenat pel governador general) respecte a les normes de les institucions provincials (art. 90). Quant a la distribució de competències entre el Parlament del Canadà i les assemblees legislatives provincials, la BNA Act assignava al primer, entre d’altres, el deute públic i la propietat, el comerç, el règim tributari, el crèdit, la defensa, la legislació penal i, en contra de la lògica federal declarada al preàmbul de la Llei, les matèries residuals (art. 91). Les institucions «provincials» tenien competència sobre, entre altres matèries, impostos directes i crèdit dins els límits de la província i per al finançament dels «objectius provincials», gestió i venda de terres de domini públic provincial, obres públiques dins els límits provincials, drets de propietat i dret civil al territori de la província, Administració de justícia dins la província (art. 92), com també educació, per bé que amb l’obligació de mantenir l’statu quo pel que fa a les escoles protestants i catòliques. Respecte al poder judicial, corresponia al governador general el nomenament dels magistrats dels tribunals superiors, de districte i de comtat de cada província (art. 96). A més, el Comitè Judicial del Consell Privat del Regne, creat el 1833, romania com a màxim òrgan judicial per al conjunt del Canadà.

Pel que fa a la qüestió lingüística, la BNA Act reconeixia el dret a utilitzar indistintament l’anglès i el francès en els debats de les cambres del Parlament del Canadà i de l’assemblea legislativa del Quebec, com també als tribunals establerts en aquesta llei i a tots els del Quebec. Així mateix, les lleis del Parlament del Canadà i de l’assemblea del Quebec s’haurien de publicar en totes dues llengües (art. 133). A la resta de províncies, en canvi, el silenci de la Llei permetia el manteniment de l’unilingüisme anglès.

Durant els anys i dècades següents es van agregar al Canadà, com a províncies o territoris, la Colúmbia Britànica (1871), l’Illa del Príncep Eduard (1873), la resta de territoris i possessions britànics a Nord-amèrica i illes adjacents (1880) menys Terranova, integrada l’any 1949.

Al primer de desembre de 1931 s’aprovà la Llei per donar efecte a determinades resolucions de les conferències imperials de 1926 i 1930, coneguda com Estatut de Westminster, que declarà inaplicable al Canadà, entre altres dominis, l’esmentada Llei sobre la validesa de les lleis colonials (art. 2.1) i, en general, derogà qualsevol clàusula anul·ladora de lleis aprovades pels parlaments dels dominis per incompatibilitat amb la legislació anglesa (art. 2.2). Amb això, els dominis ja es podien considerar de facto estats independents associats a la Mancomunitat britànica de nacions (Commonwealth). En el cas del Canadà, ingressà com a estat separat del Regne Unit a l’ONU (1945) i l’OTAN (1949).

Malgrat el disseny favorable a les competències federals establert a la BNA Act, la pràctica jurisprudencial del Comitè Judicial permeté l’expansió de les competències provincials, mitjançant una interpretació restrictiva de la competència federal en comerç i matèries residuals. Aquesta tendència ha estat interpretada com una maniobra del poder judicial britànic per evitar que el Canadà esdevingués una entitat unificada forta. Per això, l’any 1949 el Parlament del Canadà anul·là la jurisdicció del Comitè sobre el Canadà, amb la qual cosa el Tribunal Suprem (TS) del Canadà, instituït el 1875, esdevingué el màxim òrgan judicial de l’Estat. La seva jurisprudència fou favorable a l’expansió de l’abast de les competències federals.

Quant a la qüestió lingüística, l’any 1969 el Parlament aprovà la Llei sobre l’estatus de les llengües oficials del Canadà i declarà l’anglès i el francès com a «llengües oficials» del Parlament i del Govern del Canadà (art. 2), per la qual cosa tots els escrits d’autoritats de qualsevol de les dues institucions o d’òrgans judicials, quasijudicials o corporacions de la corona establerts per lleis del Parlament s’han de publicar en tots dos idiomes (art. 3) i totes dues versions són igualment autèntiques a efectes d’interpretació (art. 8.1). Així mateix, a la capital federal i les «oficines principals» als districtes bilingües les autoritats esmentades han d’oferir el servei en totes dues llengües (art. 9.1) i, «en la mesura que sigui factible», a la resta de localitats (art. 9.2). La condició perquè una zona sigui declarada bilingüe és que hi hagi parlants de cadascun dels idiomes oficials (art. 13.2.a) i que el grup minoritari sumi almenys el 10% de la població (art. 13.2.b).

En l’àmbit judicial, qualsevol persona que declari en una causa penal coneguda en qualsevol jurisdicció regulada per una llei del Parlament federal té el dret a fer-ho en qualsevol de les dues llengües, sense patir perjudicis pel fet de no saber l’altra (art. 11.1). Igualment, a la capital federal i els districtes bilingües els tribunals instituïts per la legislació federal han de garantir la disponibilitat de serveis de traducció simultània a qualsevol de les llengües a petició de part, llevat que, en cas que el tribunal no ho pugui oferir, convenci la part sol·licitant que no patirà perjudicis per això (art. 11.2). La Llei sobre les llengües oficials de 28 de juliol de 1988 declarà oficials tots dos idiomes a tots els tribunals federals (art. 14) i establí el deure d’aquests que tots els seus magistrats, menys els del TS, siguin capaços d’entendre tots dos idiomes durant el judici oral sense necessitat d’intèrpret (art. 16).

Consulta sobre la sobirania

L’any 1976 el Partit Quebequès (PQ), de caràcter independentista, va guanyar per majoria absoluta les eleccions a l’Assemblea Nacional del Quebec i el seu candidat, René Lévesque, esdevingué primer ministre de la província. Durant aquesta legislatura l’Assemblea aprovà una llei que autoritzava el Govern del Quebec a convocar consultes populars sobre qüestions aprovades per l’Assemblea (Llei sobre la consulta popular, de 23 de juny de 1978, art. 1-2). El 20 de març de 1980 l’Assemblea aprovà el text per a una consulta sobre l’assignació d’un manament al Govern del Quebec per negociar un acord «amb la resta del Canadà basat en el principi d’igualtat entre els pobles» que permetés al Quebec adquirir el «poder exclusiu d’elaborar les lleis, percebre els impostos i establir les seves relacions exteriors, allò que és la sobirania, i, alhora, mantenir una associació econòmica amb el Canadà que comporti l’ús de la mateixa moneda». El «canvi d’estatut polític resultant d’aquestes negociacions» es materialitzaria amb l’«acord de la població mitjançant un altre referèndum». L’Assemblea evità preguntar per la independència per la reticència que generava això en els sectors més conservadors del nacionalisme quebequès. Tanmateix, aquesta renúncia no evità la derrota de l’opció sobiranista a la consulta, celebrada el 20 de maig: amb una participació del 85,61% del cens, el 59,56% dels votants es pronunciaren pel no i el 40,44, pel sí.

La Llei constitucional del Canadà

Amb la derrota de la iniciativa sobiranista quebequesa, el primer ministre federal, Pierre Elliott Trudeau (del Partit Liberal del Canadá), impulsà una reforma constitucional per avançar en la construcció juridicopolítica del Canadà i completar el procés d’emancipació respecte del Parlament britànic. La iniciativa fou mal rebuda a la majoria províncies, que temien que suposés rebaixes en les competències provincials. Davant de la intenció del primer ministre federal de tirar endavant el projecte de reforma sense el consens de les províncies, els governs del Quebec, Terranova i Manitoba plantejaren als respectius tribunals d’Apel·lacions provincials si el Parlament del Canadà podia proposar reformes constitucionals que afectessin les competències de les institucions provincials sense el consentiment d’aquestes. Els tribunals del Quebec i Manitoba respongueren de manera afirmativa, mentre que el de Terranova ho feu negativament. Els governs del Quebec i Manitoba apel·laren davant el TS contra la resposta dels seus tribunals, mentre que el Govern federal ho feu contra la del Tribunal de Terranova. La resposta del TS fou que, «com a qüestió de legalitat», el Parlament del Canadà podia aprovar reformes constitucionals sense el consens de les províncies, per bé que hi havia una «convenció constitucional» no escrita que exigia un «grau substancial de consentiment provincial», però que la funció jurisdiccional dels tribunals es limita a vigilar el compliment de les normes estrictament legals (Resolució sobre l’esmena de la Constitució, de 28 de setembre de 1981).

Al novembre, el Govern federal conclogué un acord amb els governs provincials excepte el del Quebec, especialment en desacord amb els drets lingüístics reconeguts a la Carta de drets que contenia la reforma. Com a concessió a les províncies, la nova llei constitucional introduïa la clàusula no obstant, que permetria que les assemblees provincials continuessin aplicant lleis que poguessin vulnerar determinats drets de la Carta. Aleshores el Govern del Quebec preguntà novament al Tribunal d’Apel·lacions del Quebec (TAQ) si el consentiment del Quebec era constitucionalment obligatori perquè el Parlament del Canadà aprovés una reforma constitucional que afectés les competències de l’assemblea legislativa del Quebec, l’estatus de l’Assemblea o del Govern del Quebec, a la qual cosa el TAQ contestà negativament (Resolució de 7 d’abril de 1982). El Govern quebequès apel·là al TS, que recordà la doctrina establerta a la Resolució sobre l’esmena de la Constitució segons la qual la convenció constitucional no escrita exigia un «grau substancial de consentiment provincial», requisit que complia l’acord de novembre de 1981 entre el Govern federal i els governs provincials menys el del Quebec, al·legant que un «grau substancial de consentiment significa menys que unanimitat», i negà que la província disposés de cap «poder convencional de vet sobre esmenes constitucionals» (Objecció del Quebec a la Resolució sobre l’esmena a la Constitució, de 6 de desembre de 1982).

El de desembre de 1981 la Cambra dels Comuns i el 9, el Senat del Canadà aprovaren la petició al Parlament del Regne Unit que aprovés la Llei constitucional del Canadà, cosa que feu el 29 de març de 1982 (Llei que dona efecte a la petició de la Cambra dels Comuns i el Senat del Canadà, per la qual cap llei del Parlament del Regne Unit aprovat amb posterioritat a aquesta llei serà aplicable al Canadà). La primera part de la Llei contenia una «carta de drets i llibertats fonamentals». Juntament amb els drets fonamentals habituals (vida, llibertat, vot, residència, seguretat personal, presumpció d’innocència, retroactivitat favorable de les normes penals, isonomia…), la Llei constitucional confirmava el caràcter de «llengües oficials del Canadà» de l’anglès i el francès i el dret correlatiu a fer-ne ús «a totes les institucions del Parlament i el Govern del Canadà» (art. 16.1), i estenia aquest règim d’oficialitat lingüística a la província de Nova Brunsvic (art. 16.2), als tribunals de la qual també reconeixia el dret a emprar qualsevol de totes llengües en qualsevol plet o procés (art. 19.2). La Llei també recollia el dret ciutadà a emetre-hi i rebre-hi comunicacions amb qualsevol institució federal, sempre que hi hagués prou demanda (art. 20.1.a) o «la naturalesa de l’oficina» ho fes «raonable» (art. 20.1.b), dret que també es reconeixia sense restriccions respecte a les institucions de l’assemblea legislativa i el Govern de Nova Brunsvic (art. 20.2).

Més enllà de Nova Brunsvic, el Govern de la qual havia subscrit l’acord constitucional, la Carta de drets també regulava aspectes lingüístics de l’ensenyament amb caràcter general, entre els quals destacava que els fills dels ciutadans canadencs de llengua inicial anglesa o francesa hi rebessin l’ensenyament, si una minoria de la província la parlava (art. 23.1.a) o ells mateixos hi havien rebut l’ensenyament i residien en una província on hi havia una minoria que la parlés (art. 23.1.b) o si algun dels fills ja l’hi havia rebut (art. 23.2), sempre que hi hagués un nombre d’infants suficient (art. 23.3). La lletra a de l’apartat primer d’aquest article contradeia l’article 73 de la Carta de la llengua francesa del Quebec, que restringia el dret a rebre l’ensenyament en anglès als infants almenys un dels progenitors dels quals l’hi havien rebut a l’etapa primària i al Quebec (a); als que l’hi havien rebut fora del Quebec en el moment d’aprovació de la Carta (26 d’agost de 1977) (b) o l’hi estiguessin rebent dins la província (c) i als seus germans (d). En efecte, el precepte esmentat de la Llei constitucional del Canadà estenia aquest dret a qualsevol ciutadà canadenc de llengua inicial anglesa resident al Quebec (fins i tot si no havia rebut l’ensenyament en anglès). Es tractava, a més, d’un dret de creació nova, atès que ni la Llei federal sobre les llengües oficials de 1969 ni cap tractat ni la jurisprudència internacionals reconeixien el dret a escollir la llengua de l’ensenyament. Ans al contrari, en un cas semblant al del Canadà, el de Bèlgica, el Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) ja havia establert que el dret a l’educació no conté el dret a escollir la llengua en què s’imparteix (Sentència sobre l’Afer relatiu a determinats aspecte del règim lingüístic de l’ensenyament a Bèlgica, de 23 de juliol de 1968, § B.3). La imposició federal d’aquest pretès dret al Quebec (on és minoritari el grup lingüístic majoritari al conjunt del Canadà) era tant més arbitrària que l’anglès no és oficial en aquesta província (art. 1 de la Carta de la llengua francesa). I, per bé que la Carta de la llengua francesa reconeixia aquest suposat dret a la minoria anglòfona quebequesa, el fet d’estendre’l als immigrants canadencs al Quebec només es pot interpretar com un instrument de minorització de la comunitat francòfona quebequesa i que, és clar, no troba empara en el principi de protecció de les minories.

Paradoxalment, la Llei constitucional declarava que «[r]es en aquesta Carta estén els poders legislatius de cap organisme o autoritat» (art. 31), quan, de facto, el contingut de la mateixa Carta envaïa les competències provincials en educació i convertia en inconstitucionals preceptes de la Carta de la llengua francesa de l’Assemblea Nacional del Quebec.

La Carta de drets facultava el Parlament canadenc i les assemblees provincials per declarar per llei que una llei o disposició contrària a determinats drets i llibertats reconeguts a la Carta romandria en vigor (art. 33.1), per bé que entre aquests no hi havia els drets lingüístics a l’ensenyament. El període de vigència de l’esmentada llei o disposició seria de cinc anys i es podria renovar (arts. 33.3 i 33.4). D’una banda, resulta sorprenent que la Llei constitucional autoritzés la suspensió de drets i llibertats fonamentals reconeguts als principals tractats i jurisprudència internacionals. En efecte, l’article primer de la mateixa Carta contenia un principi general del dret, base de la jurisprudència del TEDH, segons el qual «els drets i llibertats declarats només estan sotmesos a límits raonables establerts per llei la justificació dels quals en una societat lliure i democràtica es pugui demostrar». I, de l’altra, és encara més sorprenent que la Llei constitucional blindés un «dret» purament intern, introduït, a més, de manera unilateral pel legislador canadenc, contra la voluntat de les institucions del territori on volia que s’exercís.

Poc després de l’aprovació de la Llei constitucional, el Tribunal Superior del Quebec (TSQ) dictà cinc sentències declaratòries en resposta a sengles peticions d’associacions d’escoles protestants i de particulars en què considerava que l’article 73 de la Carta de la llengua francesa (a) era incompatible amb l’article 23 de la Carta de drets canadenca, (b) no es podia emparar en la clàusula restrictiva de drets de l’article primer d’aquesta, ni (c) ni en la clàusula no obstant de l’article 33, raons per les quals el deixava sense efecte. El TAQ i el TS ratificaren aquestes sentències (El Quebec c. Consells Escolars Protestants del Quebec, de 26 de juliol de 1984). Aquestes sentències palesaven encara més la crisi de legitimitat de la Llei constitucional al Quebec, atès que, havent-se aprovat amb l’oposició expressa de les institucions quebequeses, ara s’utilitzaven per derogar preceptes de la legislació del Quebec. Tanmateix, l’any 1993, sota la majoria del Partit Liberal del Quebec (PLQ), l’Assemblea Nacional del Quebec reformà l’article 73 de la Carta de la llengua francesa per conformar-lo a l’article 23 de la Carta de drets de la Llei constitucional.

La Carta de drets canadenca suposà problemes jurídics per a la legislació lingüística quebequesa més enllà de l’àmbit educatiu. En efecte, al febrer de 1984 diverses empreses multades per haver incomplert els preceptes sobre retolació exclusiva en francès i denominació de la raó social en francès recorregueren davant el TSQ perquè invalidés els articles 58 i 69 i 205 a 207 de la Carta de la llengua francesa, que establien aquests manaments i les sancions respectives. A la Sentència del 28 de desembre del mateix any, el tribunal, mitjançant una interpretació extensiva de la llibertat d’expressió reconeguda a la lletra b de l’article segon de la Carta de drets canadenca i tercer de la Carta de drets i llibertats de la persona, de l’Assemblea Nacional del Quebec, de 27 de juny de 1975, considerà que els preceptes qüestionats vulneraven el dret esmentat, i tant el TAQ com el TS ratificaren la decisió (Resolució del TS Ford c. el Quebec, de 15 de desembre de 1988). Una setmana després de la Resolució del TS l’Assemblea Nacional reformà la Carta, de manera que el Govern del Quebec podria autoritzar per reglament l’ús d’un altre idioma, juntament amb el francès, en la retolació pública i la publicitat, com també a l’interior de l’establiment, sempre que la versió francesa hi aparegués de manera predominant, i fins i tot només en un altre idioma, en els casos que establís per reglament l’Oficina de la Llengua Francesa (Llei que modifica la Carta de la llengua francesa, de 22 de desembre de 1988, art. 1, que dona redacció nova a l’article 58 de la Carta). Pel que fa a les raons socials, la reforma autoritzà les denominacions en francès i un altre idioma i fins i tot únicament en un altre idioma (art. 6, que dona redacció nova a l’article 68 de la Carta). Tot i que la reforma rebaixava substancialment el contingut original dels articles 58 i 69 de la Carta, com a acte de protesta simbòlica el legislador protegí la reforma de la Carta amb la clàusula no obstant de l’article 33 de la Llei constitucional (art. 10).

Intents de reforma constitucional

A les eleccions federals del 4 de setembre de 1984 obtingué la victòria el Partit Conservador Progressista i el seu candidat, Brian Mulroney, esdevingué primer ministre federal. Mulroney anuncià la seva voluntat d’emprendre un procés de negociacions per reformar la Llei del Canadà amb l’objectiu de permetre la integració del Quebec en el consens constitucional. El primer ministre quebequès, Lévesque, s’hi mostrà disposat, la qual cosa li generà una crisi al seu partit, la dimissió de diversos ministres i, finalment, la seva pròpia com a cap del PQ i, mesos després, com a primer ministre. A les eleccions següents a l’Assemblea Nacional, celebrades el 2 de desembre de 1985, guanyà el PLQ. El nou primer ministre, Robert Bourassa, també es mostra disposat a negociar la reforma constitucional i resumí en cinc punts les reivindicacions del Quebec:

• el reconeixement del Quebec com a «societat distinta»;
• el reconeixement de dret de vet a les províncies respecte a les reformes constitucionals que afectessin els seus interessos;
• augment de competències provincials en matèria d’immigració;
• compensació financera per a les institucions provincials en cas que no participessin en programes federals sobre matèries de competència provincial;
• participació de les institucions provincials en l’elecció dels magistrats del TS.

En una conferència amb els primers ministres provincials que tingué lloc el juny del 1987 al llac Meech, el primer ministre federal conclogué un acord de reforma de la Llei constitucional. L’acord reconeixia el Quebec com a «societat distinta», introduïa l’obligació del Govern federal de negociar amb els governs provincials acords sobre immigració i fer-ho des del criteri d’adequació a les necessitats i circumstàncies de cada província. També obligava el Govern federal a compensar financerament els governs provincials que no participessin en programes federals sobre matèries de competència exclusiva provincial, sempre que aquests duguessin a terme un programa «compatible amb els objectius nacionals». Així mateix, establia el nomenament dels magistrats del TS a partir dels candidats proposats per les províncies i tres dels nou haurien de procedir de tribunals del Quebec. Quant a les reformes constitucionals, establia l’assentiment de totes les assemblees provincials com a condició sine qua non sempre que afectessin, entre altres qüestions, el disseny institucional de les províncies, el règim jurídic de l’anglès i el francès i el TS.

Tanmateix, a més de les previsibles crítiques centralistes (entre les quals hi havia les de l’exprimer ministre federal liberal Pierre Elliot Trudeau), s’atià la qüestió de la política social, per la limitació dels programes federals, i des dels pobles originaris es criticà que el reconeixement de la identitat canadenca s’exhaurís en la dualitat anglofrancesa.

D’acord amb el nou procediment de reforma constitucional, aquesta hauria de rebre l’aprovació de totes les assemblees provincials en un termini de tres anys. Quan faltaven pocs mesos perquè expirés el termini per validar la reforma, els primers ministres de Nova Brunsvic, Manitoba i Terranova havien retirat el suport a l’acord. Tanmateix, en una conferència que tingué lloc el 3 de juny de 1990, els primers ministres de Nova Brunsvic i Terranova tornaren a l’acord, però el de Manitoba, el conservador progressista Gary Filmon, conscient que la representació parlamentària dels pobles originaris no hi donaria suport, es negà a presentar-lo a l’Assemblea Legislativa de la província.

Al setembre, l’Assemblea Nacional del Quebec nomenà una comissió per estudiar el «futur polític i constitucional del Quebec», que presentà el seu informe al març de 1991, a partir del qual el 20 de juny l’Assemblea aprovà la Llei sobre el procés de determinació del futur polític i constitucional del Quebec, que ordenava al Govern que convoqués «un referèndum sobre la sobirania del Quebec» entre el 8 i el 22 de juny de 1992 o entre el 12 i el 26 d’octubre del mateix any. En cas que guanyés el sí, el Quebec adquiriria el caràcter d’«estat sobirà» en el termini d’un any (art. 1).

Paral·lelament, el Govern federal encomanà a l’exprimer ministre conservador progressista Joe Clark que elaborés les bases per a un altre acord per a la reforma constitucional que assolís el consens del Quebec. L’agost de 1992 el Govern federal i els governs provincials (amb l’excepció del quebequès, que no participà a les negociacions) i territorials conclogueren un acord a Charlottetown (Illa del Príncep Eduard). Aquest acord també contenia els punts reivindicats pel Quebec, per bé que la reforma constitucional del procediment de nomenament dels magistrats del TS no requeriria unanimitat provincial. Així mateix, la reforma preveia la supressió de la capacitat del Parlament del Canadà d’anul·lar lleis de les assemblees provincials, heretada de l’article 90 de la BNA Act. Tanmateix, conforme a la reforma del Senat acordada, el Quebec passaria de tenir 24 representants a només sis, per bé que a la Cambra dels Comuns no tindria menys del 25% d’escons. La reforma també incloïa referències als pobles originaris i els reconeixia dret de vet en les reformes constitucionals sobre matèries que els afectessin.

En aquest cas, l’acord se sotmeté a referèndum ―cosa que no s’havia fet amb el del llac Meech ni amb la mateixa Llei constitucional―, atès que la Colúmbia Britànica, Alberta i el Quebec havien aprovat normes que ho requerien perquè l’Assemblea provincial hi donés l’assentiment. En el cas del Quebec, l’Assemblea Nacional modificà el referèndum anunciat sobre la sobirania per un altre sobre aquest acord (Llei que modifica la Llei sobre el procés de determinació del futur polític i constitucional del Quebec, de 8 de setembre de 1992). Entre els partits d’àmbit federal, defensaren el vot afirmatiu tant el Conservador Progressista com el Liberal —per bé que l’exprimer ministre Trudeau feu campanya en contra— i el Nou Partit Democràtic, mentre que el Partit Reformista del Canadà, de caràcter dretà, supremacista anglòfon i xenòfob, demanà el no. Al Quebec, el PLQ, al Govern, es pronuncià en favor del sí, mentre que tant el PQ com el Bloc Quebequès (BQ), format el 1991 per un grup d’exdiputats dels partits federals Conservador Progressista i Liberal i encapçalat per Lucien Bouchard, exministre del govern de Mulroney, defensaren el no, perquè consideraven insuficients les competències que l’acord reconeixia al Quebec.

El referèndum tingué lloc el 26 d’octubre de 1992 i guanyà el no tant al Quebec (amb un 56,7% de vots negatius i un 43,3 de sís) com en el conjunt del Canadà (amb un 54,3% de nos i un 45,7 de vots a favor).

Referèndum sobre la sobirania

El PQ guanyà les eleccions a l’Assemblea Nacional del 12 de setembre de 1994 i des del Govern plantejà novament la qüestió de la sobirania. El 6 de desembre el nou primer ministre, Jacques Parizeau, presentà a la cambra un avantprojecte de llei sobre la sobirania del Quebec i el 12 de juny de 1995 el PQ, el BQ i Acció Democràtica del Quebec (partit format per exmembres del PLQ després del fracàs de l’acord del llac Meech) acordaren el Projecte de llei sobre el futur del Quebec, que contenia una proposta de tractat d’associació (partenariat) econòmica i política amb el Canadà, que s’hauria de subscriure abans del 30 d’octubre de 1996. Altrament, l’Assemblea proclamaria la sobirania del Quebec (art. 26).

Tanmateix, el 10 d’agost l’exdirigent del PQ Guy Bertrand interposà una demanda davant el TSQ contra el Projecte, al·legant que el seu contingut depassava les competències provincials i vulnerava els seus drets, per la qual cosa sol·licità al tribunal que ordenés al Govern del Quebec que retirés el Projecte i que s’abstingués de presentar a l’Assemblea qualsevol projecte de referèndum que preveiés la declaració «unilateral» de la sobirania del Quebec. El 8 de setembre, el TSQ dictà una sentència declaratòria en què afirmava que el Govern del Quebec no té competència per reformar «la Constitució» a fi de dur a terme «la secessió del Quebec», que les accions executades pel Govern quebequès «amb vista a la secessió del Quebec eren un rebuig de la Constitució del Canadà» i concloïa, sense més argumentació, que contenien una «amenaça» per als drets del demandant (Sentència Bertrand c. el Quebec), identificant abusivament la infracció de l’ordre competencial entre administracions —que és un conflicte que no depassa l’àmbit del dret constitucional intern— amb la vulneració de drets fonamentals, banalitzant així les veritables conculcacions de drets, en presentar com a tals un simple conflicte institucional.

Amb tot, el tribunal no dictà cap mesura contra la celebració del referèndum, al·legant que ni l’oposició quebequesa ni el Govern federal s’havien oposat que es fes, per la qual cosa concloïa que adoptar mesures en aquest sentit suposaria el risc de provocar un «perjudici més gran del que es vol impedir». En efecte, una mesura prohibitòria sí que hauria lesionat, almenys, un dret fonamental: el dret a la llibertat d’expressió (art. 3 de la Carta de drets i llibertats de la persona, del Quebec, i 2.b de la Carta canadenca de drets i llibertats). El TSQ també es negà a prohibir l’ús de fons públics per finançar el referèndum, argumentant que no hi havia cap disposició legal que regulés aquest tipus de despeses.

El 20 de setembre l’Assemblea aprovà el text de la pregunta: «Aproveu que el Quebec esdevingui sobirà després d’haver ofert formalment al Canadà una nova associació econòmica i política, en el marc del Projecte de llei sobre el futur del Quebec i l’entesa signada el 12 de juliol de 1995?» Cal interpretar que el legislador quebequès donava per suposat que les institucions del Canadà rebutjarien la proposta d’associació, la qual cosa, en cas que guanyés el sí en el referèndum, habilitaria l’Assemblea Nacional per declarar la sobirania, tot i que en aquesta ocasió també s’evitava de parlar d’independència. El referèndum tingué lloc el 30 d’octubre i, amb una participació del 93,52% del cens, es tornà a imposar el no, per bé que amb un marge molt estret: 50,58% contra 49,42.

Reforma infraconstitucional i consulta del Govern federal al TS

Amb el Partit Conservador Progressista fortament desgastat, en part pel fracàs dels dos intents de reforma constitucional per resoldre la crisi quebequesa, el Partit Liberal guanyà les eleccions federals del 25 d’octubre de 1993. Poc després del referèndum quebequès sobre la sobirania, la Cambra dels Comuns i el Senat canadencs aprovaren sengles resolucions en què reconeixien el caràcter de «societat distinta» del Quebec «en el si del Canadà» (29 de novembre i 14 de desembre de 1995). Al febrer, el Parlament del Canadà aprovà una llei que donava dret de vet respecte a iniciatives de reforma constitucional a diverses províncies, entre elles el Quebec. Tanmateix, es tractava d’una llei ordinària (precisament per la dificultat d’aprovar lleis de rang constitucional), per la qual cosa podria ser derogada per un simple majoria parlamentària. Així mateix, el Govern canadenc es comprometé a restringir l’ús de fons federals en programes sobre matèries de competència provincial i a cooperar amb els governs provincials en aquests àmbits.

Paral·lelament, però, el Govern federal feu moviments de caràcter judicial per frenar el sobiranisme quebequès. Potser pensant que rebria unes respostes en la línia de la Sentència Bertrand c. el Quebec del TSQ, i després que aquest mateix tribunal admetés a tràmit una demanda presentada pel mateix Bertrand per obtenir un pronunciament judicial sobre la legalitat d’una «separació unilateral» del Quebec, el 30 de setembre de 1996 el Govern federal plantejà tres preguntes al TS, de contingut semblant a les de Bertrand: (a) si l’ordenament constitucional canadenc o (b) el dret internacional permetien que el Govern o l’Assemblea del Quebec declaressin «unilateralment» la «secessió» de la província, i (c), en cas que hi hagués contradicció entre tots dos ordenaments, quin prevaldria. Cal apuntar que els termes amb què el Govern federal formulava les preguntes no coincidien amb els que l’Assemblea Nacional del Quebec havia plantejat la consulta de 1980 i el referèndum de 1995, els quals tenien com a concepte nuclear la sobirania, definida, amb gran exactitud juridicoconstitucional al preàmbul de la Llei sobre el futur del Quebec, com «la competència sobre les competències», i que tant es pot exercir mitjançant la constitució d’un estat independent com amb la delegació de competència sobre algunes matèries a entitats juridicopolítiques més grans.

L’opinió del TS «sobre la secessió del Quebec»

Les institucions quebequeses es negaren a personar-se en l’afer, al·legant que les preguntes plantejades eren estrictament polítiques, sobre les quals el TS no tenia legitimitat per pronunciar-se, que corresponia exclusivament al poble del Quebec. Tot i que, com hem vist, en altres litigis sobre la crisi constitucional el TS s’havia arrenglerat amb el poder federal i el nacionalisme canadenc, en aquest cas les respostes del màxim intèrpret de la legislació constitucional canadenca distaren d’allò que esperava el Govern federal. En efecte, per bé que recordava que «àdhuc amb un resultat referendari clar, el Quebec no podria pretendre invocar el dret d’autodeterminació per dictar a les altres parts de la federació les condicions de la secessió proposada», que «el vot democràtic, tot i que fos d’una majoria forta, no tindria efecte jurídic per si mateix» (Consulta sobre la secessió del Quebec, de 20 d’agost de 1998, § 151), el tribunal afegí que «un vot d’una majoria clara al Quebec a favor de la secessió sobre una pregunta clara conferiria legitimitat democràtica a la iniciativa secessionista, que la resta de membres de la Confederació haurien de reconèixer» (§ 150). Així, el «principi federal, juntament amb el principi democràtic, imposa que el rebuig clar de l’ordre constitucional existent i l’expressió clara del desig de la població d’una província pel que fa a la secessió donaria lloc a l’obligació recíproca de totes les parts de la Confederació quant a negociar canvis constitucionals per respondre a aquest desig» (§ 88). Davant d’un pronunciament tan inequívoc, perdia rellevància la resposta a les dues preguntes següents, atès que, a parer del TS, l’obligació de les institucions federals de negociar les condicions de la separació del Quebec després d’un referèndum amb resultat favorable a la independència derivava del mateix ordenament intern canadenc.

El tribunal matisava que competiria als «actors polítics determinar què constitueix “una majoria clara sobre una pregunta clara” en les circumstàncies en què es pugui celebrar un referèndum», atès que, «en la mesura que les qüestions plantejades en la negociació són polítiques, els tribunals, entenent el paper que els correspon en el disseny constitucional, no tindrien paper supervisor» (§ 153), per bé que advertia que, «si el resultat del referèndum s’ha de considerar expressió de voluntat democràtica, ha d’estar exempt d’ambigüitat, tant pel que fa a la pregunta plantejada com al suport que aconsegueixi» (§ 87).

Cal destacar que aquest pronunciament suposava un correctiu important a la doctrina continguda a la Sentència Bertrand c. el Quebec del TSQ pel que fa que qualsevol iniciativa per a la separació del Quebec s’ha de vehicular en forma de reforma constitucional. En efecte, l’opinió del TS pressuposava la legitimitat i legalitat d’un referèndum d’autodeterminació previ i l’única condició que posava, a més de la «claredat» de la pregunta i la majoria, era que, en cas que el resultat impliqués una alteració de l’ordre constitucional, les institucions quebequeses no declaressin la independència unilateralment, sinó que emprenguessin un procés de negociació amb el Govern federal, el qual, però, no es podria negar a donar satisfacció al fons de l’afer.

La «Llei de claredat»

Atesa la resposta del TS, la tàctica de l’Administració federal per bloquejar jurídicament futures iniciatives sobiranistes del Quebec fou aprovar una llei que definís el requisit de claredat establert pel tribunal com a condició sine qua non per emprendre negociacions sobre la separació (Llei que dona efecte a l’exigència de claredat formulada pel TS a l’opinió sobre la secessió del Quebec, de 29 de juny de 2000). El fet mateix que el Parlament del Canadà pretengués regular el contingut de l’imperatiu de claredat en els referenda convocats al Quebec ha generat crítiques, tant entre la doctrina com, és clar, entre els partits quebequesos. Com resumeix el constitucionalista espanyol i exmagistrat del Tribunal Constitucional (TC) Pablo Pérez Tremps, «[e]l sistema constitucional canadenc no disposa d’una regulació general dels mecanismes referendaris, de manera que aquesta regulació procedeix estrictament del dret provincial, quan es tracta de processos convocats en aquest àmbit geograficopolític».[1] El 21 de febrer de 2000, Claude Ryan, exlíder del PLQ, en una compareixença a la Cambra dels Comuns sobre el Projecte de llei, el qualificà de contrari als «principis del federalisme», que es podria interpretar com «una imposició del Canadà anglès al Quebec», i destacà que els mateixos diputats federalistes quebequesos s’hi oposaven. En efecte, dels 75 diputats federalistes del Quebec a la Cambra, 49 hi votarien en contra. El primer ministre del Quebec, Lucien Bouchard (PQ), i el ministre del seu govern per a Afers Intergovernamentals Canadencs, Joseph Facal, negaren que determinar el significat del concepte de claredat referendària fos competència del poder federal, replicaren que això hauria d’ésser matèria de negociació entre tots dos governs i qualificaren el Projecte de llei d’«unilateralisme federal».

La Llei obligava la Cambra dels Comuns canadenca a «considerar si la pregunta» plantejada al referèndum era «clara» (art. 1.3 i 1.4) i, pel que fa al seu contingut substantiu, era fonamentalment negativa. Així, negava que respongués a l’imperatiu de claredat tant «un referèndum que se centri merament en un mandat per negociar, sense demanar una expressió directa de la voluntat de la població sobre si la província ha de deixar d’ésser part del Canadà i esdevenir un estat independent» (art. 1.4.a), com un «que prevegi altres possibilitats a més de la secessió de la província del Canadà, com ara arranjaments econòmics o polítics amb el Canadà» (art. 1.4.b). Així mateix, el Parlament canadenc s’arrogava també la competència de decidir si el resultat del referèndum contenia «una expressió clara de la voluntat de la majoria de la població de la província», especialment quant a la «grandària de la majoria de vots vàlids emesos a favor de l’opció secessionista» (art. 2.1.a) i el percentatge de participants (art. 2.1.b), per bé que evitava especificar xifres mínimes. En aquest aspecte, com apunta Pérez Tremps, la «Llei de claredat» no és clara, atesa la naturalesa «imprecisa» de la «regla de majoria clara», com també vulnera el «principi democràtic, pel fet de no acceptar obertament la regla tradicional de la majoria del 50% més 1».[2] D’altra banda, hom es podria preguntar retrospectivament si la majoria del 52% (contra un 48) de ciutadans de Terranova que es pronunciaren a favor de la integració en el Canadà era prou «clara».

Políticament, és significatiu el sobtat canvi de plantejament del poder federal. El 1996 consultà el TS parlant de «secessió unilateral», quan, en realitat, ni a la consulta de 1980 ni al referèndum de 1995 la pregunta havia estat sobre la independència. Després de la resposta del TS, en canvi, eren els «mers manaments per negociar» (com a la consulta de 1980) o opcions «com ara arranjaments econòmics o polítics amb el Canadà» (referèndum de 1995) que el Parlament federal volia invalidar jurídicament. Com conclou Pérez Tremps, l’objectiu de la Llei no era cap altre que «dificultar tècnicament» qualsevol procés de separació del Quebec, fins al punt que, en cas que es convoqués un altre referèndum i guanyés el sí, però sobre una pregunta o amb una majoria que la Cambra canadenca considerés no clara, ens trobaríem davant un altre «conflicte constitucional» o caldria «abordar una negociació fent cas omís de la mateixa llei».[3]

La Llei sobre l’exercici dels drets fonamentals i les prerrogatives del poble quebequès i de l’estat del Quebec

La resposta de les institucions del Quebec no trigà. El 7 de desembre de 2000 l’Assemblea Nacional aprovà un Projecte de llei el preàmbul del qual denunciava que «el Quebec afronta una política del Govern federal dirigida a qüestionar la legitimitat, la integritat i el bon funcionament de les seves institucions democràtiques nacionals», l’exemple més palès de la qual seria la Llei de claredat (Llei sobre l’exercici dels drets fonamentals i les prerrogatives del poble quebequès i de l’estat del Quebec, de 23 de desembre de 2000, també coneguda com Llei 99). Aquesta llei, igual que la llei federal, recull com a font jurisprudencial l’opinió consultiva del TS, tot i que només al preàmbul. A la part dispositiva, la llei quebequesa reitera que «el poble del Quebec pot, de fet i de dret, disposar de si mateix», atès que «és titular de drets reconeguts universalment en virtut del principi d’igualtat de drets dels pobles» (art. 1), per la qual cosa «cap altre parlament o govern pot reduir els poders, l’autoritat, la sobirania o la legitimitat de l’Assemblea Nacional ni contradir la voluntat democràtica del poble quebequès a disposar per si mateix del seu futur» (art. 13). Pel que fa al volum de la majoria referendària, estableix que, «quan hom consulta el poble del Quebec mitjançant referèndum celebrat en virtut de la Llei sobre la consulta popular, l’opció guanyadora és la que obté la majoria de vots vàlids, és a dir, el 50% més 1» (art. 4).

El maig de 2001, Keith Henderson, líder de l’Equality Party / Parti Égalité, un partit quebequès extraparlamentari d’ideologia nacionalista canadenca, i el mateix partit interposaren una demanda de sentència declaratòria sobre la constitucionalitat de diversos preceptes de la Llei. El 16 d’agost de 2002, el TSQ acceptà la petició presentada pel procurador general del Quebec d’inadmissió de la demanda, al·legant, entre altres motius, manca de legitimació dels demandants i el caràcter polític, i no judiciable, de les qüestions plantejades. Tanmateix, el TAQ revocà la inadmissió, però reduí els articles impugnables (Sentència de 30 d’agost de 2007). El 3 de desembre de 2012 Henderson interposà una altra demanda davant el TSQ contra els articles considerats impugnables. El tribunal, però, la desestimà, argumentant que la Llei no habilita les institucions quebequeses per proclamar la «secessió sense negociar prèviament» (STSQ Henderson c. el Quebec, de 18 d’abril de 2018, § 349). Pel que fa a la determinació de la «claredat de la pregunta i les modalitats del vot necessàries per iniciar una nova ronda secessionista», el TSQ recordà que això depassava «els límits de la intervenció judicial» (§ 588), atès que el mateix TS «considera que aquestes qüestions formen part de la competència reservada als actors polítics» (§ 590). En un canvi de doctrina palès respecte a la Sentència Bertrand c. el Quebec, el TSQ concloïa ara que tots els articles qüestionats de la Llei 99 «respecten la Constitució, com també la Carta de drets i llibertats» canadenca (§ 603), al·legant, de manera prou més raonada que en aquella Sentència, que «el demandant no s’ha alliberat de la càrrega de demostrar que una o altra de les disposicions recorregudes a la Llei 99 havia contravingut un o altre dels articles de la Carta» (§ 600). El demandant encara apel·là al TAQ, que desestimà el recurs el 9 d’abril de 2021, per bé que anul·là l’afirmació continguda al paràgraf 603 de la sentència d’instància, amb l’argument que la Llei «podria algun dia invocar-se per a altres objectius» (STAQ Henderson c. el Quebec, § 114) i per evitar «l’ús potencial de les disposicions de la llei per a objectius no previstos en els motius de la Sentència» (§ 116), de manera que «hom pugui al·legar la doctrina del precedent judicial, si algun dia aquestes disposicions s’invoquen en aquests altres contextos» (§ 117). Tanmateix, com que això es tractava d’una mera hipòtesi i la Llei admetia una interpretació compatible amb la legislació i la jurisprudència constitucionals, el TAQ mantingué la validesa de la Llei en la seva totalitat (§ 117).

Per acabar, cal destacar la rèplica del TAQ a l’argumentació de Henderson —idèntica a l’exposada per Bertrand anteriorment― segons la qual qualsevol procés de separació del Quebec s’ha de canalitzar seguint el procediment de reforma constitucional prescrit a la part V de la Llei constitucional del Canadà. El TAQ replicà que «l’apel·lant intenta arrelar un eventual hipotètic procés d’independència del Quebec en un motlle en el si del qual cada província i el Govern federal tindrien un dret de vet absolut i unilateral», posició que, recordava, «no aprovà el Tribunal Suprem del Canadà» (§ 94). Després d’aquest pronunciament del TAQ, el demandant renuncià a recórrer davant el TS.

[1]Pablo Pérez Tremps, El marco (a)constitucional del debate sobre la secesión de Quebec. Barcelona: Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, 2004, p. 37.

[2]Ibíd., p. 54-55.

[3]Ibíd., p. 55.