El centralisme i la burocratització com a herència de la sovietització de l’illa, reforma o continuisme?

L’establiment, a la Constitució del 1976, de la unitat de Poder i el centralisme democràtic com a principis d’organització funcional de l’Estat, així com el reconeixement explícit del PCC com la força dirigent superior de la societat i l’Estat, va consagrar, en un moment de sovietització de l’illa, la idea de “l’Estat de tot el poble”, pròpia de l’anomenat “socialisme real”, a partir de la qual la presa de decisions polítiques va quedar traspassada a l’Estat. Això va donar lloc a una burocràcia socialista que va passar a suplantar el lloc dels seus representats, que va rebre el mandat imperatiu d’un partit burocràtic que va substituir l’elaboració política ciutadana.

L’aprovació de la nova Constitució del 2019 constituïa una oportunitat per superar el model centralitzat i burocratitzat d’exercici del poder i seguint les bases de la democràcia socialista, constitucionalitzar una estructura social activa, deliberativa, comunitària i autogestionada que operés com a espai col·lectiu de construcció i implementació popular de polítiques. No obstant això, el nou text constitucional es limita a reproduir el model vell, introduint fins i tot, una centralització més gran. Una anàlisi del disseny que introdueix la nova Constitució pel que fa als òrgans de representació política en l’àmbit nacional, provincial i local, ens permet confirmar aquesta afirmació.

El nou text constitucional es limita a reproduir el model vell, introduint fins i tot, una centralització més gran

L’àmbit estatal: centralització del Poder en el Consell d’Estat

La nova Constitució torna, com succeïa al país abans de la Constitució del 1976, a diferenciar entre cap de Govern i cap d’Estat, càrrecs que fins ara eren exercits per una mateixa persona. El president del Consell d’Estat [Fidel Castro (1976-2008), Raúl Castro (2008-2018) i, Miguel Díaz-Canel (2018-2019)] era cap d’Estat i cap de Govern.

D’una banda, la nova Constitució manté l’elecció per part de l’Assemblea Nacional del Poder Popular del President del Govern, tot i que introdueix com a novetat la limitació del compliment del seu càrrec a dos mandats consecutius de cinc anys cadascun, després dels quals no el pot exercir novament (art. 126). I, d’altra banda, crea la figura del primer ministre, que va ser introduïda a l’illa per la Constitució del 1940 i la Constitució del 1976 la va eliminar. Ara, represa per la Constitució del 2019, el primer ministre és designat per l’Assemblea Nacional del Poder Popular, a proposta del president de la República i a qui ret comptes, per un període de cinc anys (arts. 140-142). Aquest exercirà com a administrador general executiu de l’Estat Govern, auxiliat pel Consell de Ministres.

A efectes pràctics, la creació de la figura del primer ministre constitueix una simple innovació de caràcter burocràtic que no afecta el caràcter concentrat i vertical del poder. La Constitució reprodueix el sistema existent caracteritzat per la concentració del govern de l’illa en el Consell d’Estat. A més, en existir una coincidència entre els càrrecs dirigents del Consell d’Estat amb els del Comitè Central del Partit, s’acaba reproduint el model de centralització vertical de les funcions de govern en l’aparell burocràtic.

La creació de la figura del primer ministre constitueix una simple innovació de caràcter burocràtic que no afecta el caràcter concentrat i vertical del poder.

L’art. 102 de la nova Constitució estableix que l’Assemblea Nacional del Poder Popular és l’òrgan suprem del poder de l’Estat, no obstant això, es limita l’activitat d’aquesta a dos períodes ordinaris de sessions l’any (art. 110.b). Això vol dir que es reuneix dues vegades l’any en finalitzar cada semestre per un termini de dos o tres dies cada període. Encara que hi ha comissions permanents de Treball, la resta de dies de l’any els diputats mantenen el seu vincle laboral amb el seu centre de treball, del qual obtenen el seu mitjà de vida. No obtenen remuneració per ser diputats (art. 115).

En teoria, això persegueix garantir l’ideal marxista de fusió entre societat i Estat, en què l’exercici de les funcions públiques és exercit pels membres de la comunitat sense estar separats de la producció. A més, realitzen les funcions públiques en paral·lel a les seves tasques quotidianes i sense cobrar per elles. A la pràctica, fa que sigui el Consell d’Estat i els seus càrrecs dirigents (el president i vicepresidents), juntament amb l’ara nova figura del primer ministre, qui prenguin les decisions polítiques fonamentals del dia a dia, reproduint un model de societat en què la direcció social es troba concentrada a càrrec d’un grup de funcionaris especialitzats, separats de la producció, que cobren un salari per a això, i per tant, la diferenciació entre societat i Estat com a esferes separades.

Com assenyala J.C. Guanche, “A falta d’exercici permanent i professional dels seus diputats, l’Assemblea Nacional del Poder Popular no té més remei que suplir la seva absència de domini, informació i competències amb la ratificació generalment unànime, de les disposicions generals de govern concentrades en el Consell d’Estat”. Si a això li afegim, tal com assenyalava abans, que hi ha una coincidència entre els càrrecs dirigents del Consell d’Estat amb els del Comitè Central del Partit, s’acaba reproduint una centralització vertical i burocràtica de les funcions de govern.

Encara que, com hem indicat, la Constitució estableix ara com a novetat, a l’art. 126, una limitació de mandat al president del Consell d’Estat per un període de cinc anys, reelegible només una vegada, això no evita la reproducció del sistema concentrat de Poder. A més, tampoc es prohibeix la possibilitat de rotar de càrrec dins de l’estructura del Consell d’Estat o altres òrgans amb funcions de poder.

Els òrgans de representació en l’àmbit provincial: la substitució de les Assemblees Provincials pel Consell Provincial i el governador provincial

D’altra banda, la nova Constitució elimina les Assemblees Provincials del Poder Popular els membres de les quals eren triats, des de la reforma constitucional del 1992, per sufragi universal i crea, en el seu lloc, un Govern Provincial integrat pel governador provincial, designat a proposta del president de la República, per l’Assemblea Municipal del Poder Popular, pel termini de cinc anys (art. 175) i per un Consell Provincial, presidit pel governador i integrat per dret propi, pel vicegobernador provincial, els presidents de les assemblees locals del Poder Popular corresponents i, els intendents municipals (art. 182).

Aquest procés d’eliminació de les Assemblees Provincials del Poder Popular és la culminació d’un procés de transformació d’aquest òrgan que s’estava produint des de fa uns anys. Des de la constitució dels òrgans del poder popular s’afirmava que les Assemblees són els màxims òrgans locals del poder estatal, però la pràctica va anar conduint cada vegada més que l’exercici real d’aquest poder no residís en l’Assemblea, sinó en l’òrgan concebut per representar-la entre períodes de sessions i exclusivament com a executant de les seves decisions: els Comitès Executius en l’àmbit corresponent. Juntament amb això, els Comitès Executius també presentaven insuficiències tècniques en el seu treball, condicionades entre altres coses pel fet que només delegats electes en podien formar part, el que feia més gran la insatisfacció amb la seva gestió.

En resposta a aquesta situació es va decidir l’eliminació dels Comitès Executius. Paral·lelament, la Constitució anterior ja va establir que, d’ara endavant, es crearien les administracions locals, els components de les quals no han de ser necessàriament delegats electes.

Amb la creació del Governador Provincial, designat a proposta del President de la República, la Constitució del 2019 passa a eliminar qualsevol mena d’autonomia del nivell intermedi, concebent-se com un càrrec directament dependent del nivell central per a l’administració centralitzada, des de dalt, del territori.

L’àmbit municipal: no reconeixement de l’autonomia local

El fort centralisme vertical ha afectat, directament durant les últimes dècades, la participació en l’àmbit local. Podem posar l’exemple de les Assemblees de Rendició de Comptes. Des de fa anys, moltes d’aquestes assemblees s’han convertit en mers espais formals, pautats i estandarditzats, que tendeixen a l’inert, a l’apatia i s’esgoten en la seva rutina. Entre les causes trobem la feble autonomia competencial i econòmica dels municipis que opera com una gran limitació. Això crea en els ciutadans una percepció d’inutilitat del participar i, alhora, una separació i despreocupació d’aquests sobre les polítiques econòmiques, socials o d’un altre tipus que es generen en els més alts nivells de l’Estat i tenen una incidència profunda en la vida individual, familiar i comunitària.

El fort centralisme vertical ha afectat, directament durant les últimes dècades, la participació en l’àmbit local.

Una de les propostes que, des de diferents sectors acadèmics, s’ha fet durant anys per contrarestar aquest efecte ha estat la descentralització de majors competències en els municipis i la plena garantia de l’autonomia local, en la mesura que aquest conforma el nivell politicoadministratiu més pròxim als ciutadans, en què la participació es dona de manera més real i veritable i en què és possible, en un grau més elevat, el debat, control i agregació de demandes populars a l’agenda política.

Algunes propostes concretes han estat la necessitat de concreció i regulació constitucional de les competències dels òrgans locals pel que fa a la presa de decisions. La Constitució anterior, a l’art. 106.e), establia que correspon a les assemblees municipals adoptar acords i dictar disposicions sobre “assumptes d’interès local”, sense establir una definició d’aquest terme. Tampoc existia una definició dels assumptes sobre els quals competeix prendre decisions als Consells Populars d’acord amb la Llei 91 de 13 de juliol del 2000, fet que provoca moltes vegades confusió en la interpretació de l’abast de les seves facultats decisòries. La nova Constitució, al seu art. 191.g) continua sense especificar tals atribucions. Tampoc als articles referits als consells populars (arts. 198 i 199) s’especifiquen les atribucions a aquests.

A més, el ple exercici de l’autonomia municipal exigiria, al contrari del que passa actualment, que les decisions dels ens locals no estiguessin subordinades a l’aprovació d’òrgans superiors i que disposessin de capacitat per determinar el seu propi pressupost. Tampoc cap d’aquestes dues qüestions són reconegudes per la Constitució.

En primer lloc, l’art. 184 j) i k) constitucionalitza clarament la subordinació dels òrgans municipals a les instàncies provincials. Assenyala com a atribució de la nova figura del Consell Provincial -que passa a substituir a les Assemblees Provincials del Poder Popular-, proposar al Consell d’Estat o l’Assemblea Nacional del Poder Popular- la suspensió dels acords o disposicions de les Assemblees Municipals del Poder Popular de la seva demarcació, quan contravinguin les normes legals superiors o afectin els interessos de la comunitat. En el mateix sentit, l’art. 179.i) atorga al governador provincial la facultat de suspendre els acords i disposicions dels consells de l’administració municipal.

La nova Constitució reprodueix el model vertical de dalt a baix en què les instàncies centrals burocratitzades de l’Estat centralitzen tot el Poder

I, en segon lloc, fins a l’actualitat, qui determinava la distribució econòmica per esferes era la Direcció Provincial de Finances, al municipi només li queda administrar. La nova Constitució del 2019 no contradiu aquest model. Al seu art. 191.b) diu que és funció de les Assemblees Municipals del Poder Popular “aprovar i controlar, en el que li correspongui, el pla de l’economia, el pressupost i el pla de desenvolupament integral del municipi”, mantenint la subordinació de l’administració local, en el disseny pressupostari, a les instàncies superiors.

En resum, en lloc de crear un nou model administratiu territorial i competencial que permetés, seguint les bases de la democràcia socialista, la posada en marxa de processos participatius de presa de decisions de baix a dalt, la nova Constitució reprodueix el model vertical de dalt a baix en què les instàncies centrals burocratitzades de l’Estat centralitzen tot el Poder.

Foto de portada: Shutterstock
Traducció: Frederic Muniente.